索 引 号: 11330700002592337p-02-2019-10004 发布机构: 金华市审计局
文 号: 公开日期: 2019-11-29
登记号: 公开方式: 主动公开
有 效 性: 有效 公开时限: 长期公开

浙江省公共投资项目预算执行审计实施细则

发布日期: 2019-11-29 来源: 浙江审计 字号:[ ]
 第一章   总  则

 

第一条  为规范全省公共投资项目预算执行审计行为,提高审计效率,确保审计质量,根据有关法律法规规定,结合本省实际,制订本实施细则。

第二条  本实施细则所称公共投资项目是指由政府主导的基础性、公共性、公益性投资建设项目,具体包括:

(一)政府投资或以政府投资为主的项目;

(二)全部和主要使用政府部门管理或者受政府委托管理的公共资金的项目;

(三)政府与社会资本合作的项目;

(四)国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业(含金融机构)投资的项目;

(五)其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目。

第三条  本实施细则所称公共投资项目预算执行审计,是指审计机关对公共投资项目预算执行的真实、合法、效益情况进行审计监督,规范投资行为,提高投资效率,促进科学决策,充分发挥公共投资项目的社会效益、经济效益和生态环境效益。

 

第二章   审计内容和审计方法

 

第四条   预算执行审计主要以建设项目有关的法律、法规、规章和规范性文件为依据。被审计单位或其上级主管部门制定的章程、制度、决议及签署的相关合同、协议等,在不违反法律、法规、规章的情况下,可以作为审计参考依据。建设项目有关业务规范和经济技术标准、社会效益、经济效益及生态环境效益评价标准(指标)、公允的市场价格等也可以作为审计依据。

第五条   审计机关对公共投资项目开展预算执行审计一般审计以下内容:

(一)投资决策情况;

(二)项目涉及行业主管部门履职情况;

(三)基本建设程序执行情况;

(四)土地利用和征地拆迁情况;

(五)工程招标投标及合同管理情况;

(六)工程质量管理情况;

(七)甲供材料设备管理情况;

(八)工程进度控制情况;

(九)工程投资控制情况;

(十)项目建设资金管理情况;

(十一)建设单位内部控制情况;

(十二)投资绩效和环境保护情况;

(十三)其他需要审计的内容。

第六条   审计机关对投资决策情况进行审计监督的主要内容:

(一)审查项目的投资方向。是否与党和国家政策导向相一致,有无符合投融资体制改革的方向,是否体现财政性资金只投向市场不能有效配置资源的公共领域这一原则,有无擅自投向楼堂馆所等限制性领域。

(二)审查项目的规划布局和选址。是否符合国民经济发展规划和地区规划、行业规划要求,是否与城市规划布局以及城市交通、通信、能源、市政、防灾规划互相衔接,是否有必要的生活配套设施,有无对城市环境造成污染影响,是否影响风景名胜、文物古迹保护,项目选址与建设项目特点、功能、要求是否相适应。

(三)审查项目的决策依据和过程。审查项目建设单位是否按照规定编制项目建议书及可行性研究报告,并取得相关政府部门的审批;可行性研究报告是否完整,拟建项目规模是否符合实际需要;审查投资估算是否合理,资金来源是否可靠;可行性研究报告对项目经济效益、社会效益、环境效益的估计是否准确。

第七条   审计机关对项目涉及行业主管部门履职情况进行审计监督的主要内容:

(一)审查放管服改革政策的落实情况。公共投资项目审批及监管过程中,相关政府职能部门有无落实简政放权、放管结合、优化服务的改革要求,有无擅自设置审批前置条件,有无违规收费和搭车收费,有无出现审批时长超出规定的时限影响项目后续的正常建设甚至缓建、停建,有无建立政府投资项目信息统一管理机制,涉审中介是否符合公开公平、竞争有序、收费合理、服务高效的市场化改革趋势,政府职能转变尚待改进和完善的方面。

(二)审查职能部门的履职情况。对于采用直接投资和资本金注入方式的,对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的项目,有无在科学论证基础上,严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计;有无违背国家投资政策擅自审批或越权审批;有无通过设置排他性条款、区域限制、附加准入条件等限制竞争;有无切断中介服务机构与政府部门间的利益关联,建立公开透明的中介服务市场。

第八条   审计机关对基本建设程序执行情况进行审计监督的主要内容:

(一)审批程序的履行情况。审查项目建设单位是否按规定办理项目立项审批、初步设计及概算审批、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等必要的行政许可,对照审查相关申报材料,审查其事实、文字、数据、表述等是否存在虚假,是否存在先批复、后申请,有无存在化整为零规避审批。

(二)审批结果的执行情况。审查项目建设管理有无违背和偏离行政许可明确的方向和经济技术指标,有无及时补办和调整相关行政许可,分析造成差异的原因及由此造成的损失。

第九条   审计机关对土地利用和征地拆迁情况进行审计监督的主要内容:

(一)审查项目土地征收是否经相关部门批准并纳入建设规划和年度实施计划,土地征(占)用批准手续是否完备,是否存在未批先用、征用和申报审批相脱节等情况下开工建设或占用土地的情况;审查房屋征收部门的征收补偿方案是否报审,是否履行公告程序。

(二)审查委托征地协议和征地拆迁补偿协议有无签订,协议内容是否合法、合理,征地或拆迁补偿费是否符合规定;审查房屋调查登记是否真实、合法,是否按程序进行公告;是否取得了拆迁许可证以及拆迁许可证是否真实有效,拆迁实施方案是否按规定获得了批准。

(三)审查评估机构选定是否合规,评估依据是否充分,过程是否合法,评估收费是否合理,关注评估方法的合理性、评估结果的准确性和补偿安置费用确认程序的合法性,有无故意篡改评估时点、高估补偿费用的行为,有无在补偿方案公布后抢栽抢种农作物、抢建、扩建、新建和改变房屋用途的行为,是否存在权属不一致、篡改房屋用途和建筑面积骗取国家补偿资金等问题。

(四)审查有无擅自扩大拆迁及征地范围;审查补偿标准制定及执行情况;补偿资金是否及时到位;审查征地、拆迁实施单位及相关单位的账目,抽查拆迁实施单位和被拆迁人是否按照拆迁安置协议进行补偿,有无弄虚作假,截留、冒领、侵占、挪用拆迁资金。

第十条   审计机关对工程招标投标及合同管理情况进行审计监督的主要内容:

(一)工程招标投标情况审查。审查招标代理委托是否合规,各项招标前期审批手续是否完备,资金是否落实,是否具备招标所需的设计图纸及技术资料,标段划分、招标范围、招标方式及招标程序是否合规,是否存在化整为零规避公开招标,有无存在虚假招标、明招暗定、指定分包。审查招标投标过程是否在规定期限内完成,有无因招标延期造成工期延误等损失。

(二)工程开标、评标、中标情况审查。审查是否在招标文件规定的时间、地点进行开标,开标程序是否符合国家和行业有关规定。审查投标人和投标文件是否满足国家和行业有关规定,是否对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应,有无存在围标串标行为。审查项目在评标过程中是否依法组建评标委员会,是否按国家和行业规定及招标文件进行评标,评标过程记录是否真实、完整。审查项目最终确定中标人的过程是否合法,在确定中标人前招标人是否存在与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判,中标人与合同签订人是否一致,是否按照要求提交履约保证金或其他形式的履约担保,合同的主要条款是否与招标文件和中标人的投标文件内容一致。

(三)项目合同管理情况审查。审查建设工程勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、咨询单位等是否超越其资质等级许可的范围或以其他单位的名义承揽建设工程相关业务。审查勘察设计单位、施工单位、监理单位、咨询单位等是否存在允许其他单位或个人以本单位的名义承揽建设工程业务,是否存在违法转包和违规分包,有无存在拖欠民工工资情况。合同实质性条款是否完备、合同条款是否合法、违约条款与违约责任是否对应。业务承接单位是否按照合同约定配备从业人员、技术装备和管理力量,有无按合同约定履行职责,合同中关于工期、质量、安全、人员变更及到位率等奖惩条款有无得到实际执行。建设单位是否按合同约定支付进度款,有无违反合同约定提前或拖延支付工程款。

第十一条  审计机关对工程质量管理情况进行审计监督的主要内容:

(一)审查各参建单位质量管理制度是否建立,确定的质量管理事项是否落实。检查人员、机具和材料是否按要求配备。抽查监理月报、监理日志和旁站记录等资料,检查监理人员履职情况。

(二)审查施工单位是否落实施工工序的质量自检工作;检查隐蔽工程是否及时得到验收,分部分项工程验收不合格的,是否组织返工或加固修补。检查进场材料、设备、构配件等是否进行了报验,材料是否有检验报告,材料设备检测记录是否真实、完整,是否存在未经检验的材料设备用于项目,有无偷工减料或是以次充好的情况。

(三)审查相关机构是否对质量事故的原因进行调查分析;是否对责任单位和个人进行了责任追究;质量事故有无处置到位,是否存在遗留问题。

第十二条   审计机关对甲供材料设备管理情况进行审计监督的主要内容:

(一)甲供材料设备采购情况审查。检查材料设备的采购、租赁决策的科学性,计划和方案是否满足工程建设质量和进度需要,是否经过了价格比较,有无费用高、效率低的现象。检查对限额以上的材料、设备采购是否实行了招标,招标投标程序是否符合相关规定;检查对限额以下材料、设备的采购是否经过了价格比较,采购价格是否合理。检查材料设备采购合同有无背离招标投标实质,合同条款是否完备。检查合同签订后是否及时全面履行,合同条款的变更是否经过了必要的程序。审查材料设备价款调整是否合规,尤其要关注建设单位关联企业所供设备、材料的价格,防止不合理加价。

(二)甲供材料设备使用情况审查。检查是否按照规定履行出厂检验,材料设备到货后是否按照规定进行检验,材料设备的名称、型号、规格、技术标准等与合同约定是否一致,对于材料设备供应单位违反合同约定未按期交货或存在质量问题的情况,建设单位是否按照约定进行责任追究和索赔,审查对不符合质量要求的材料设备的处置情况。

(三)审查甲供材料设备出入库管理制度是否科学、健全,领用手续是否齐全,检查出入库的真实性、完整性,有无按规定对有质量问题的材料设备进行单独存放,有无按规定对剩余材料设备进行处置。

第十三条   审计机关对工程进度情况进行审计监督的主要内容:

(一)抽查工程总进度计划、各项目子系统进度计划、各子项目工程进度计划,确认子系统进度计划是否合理,是否与总进度计划一致,是否存在各系统不均衡发展的情况;检查建设单位提供的施工合同、委托监理合同、施工总方案等,确认各合同、施工方案关于工期和项目进度的表述是否一致;进度管理计划是否符合项目批复要求、合同约定及工程定额标准,是否完整、可行。

(二)检查建设单位和监理进度检查报告、施工总方案、项目资源需求计划、费用计划、各种进度管理计划、已完工工程量统计表和进度自查记录等资料,审查进度计划的落实情况,核实是否存在由于资金到位问题等原因导致进度偏差的情况。是否存在已完工工程量虚报行为。

(三)在由于现实条件改变导致原有进度计划不适应实际需求的情况下,审查计划变更的原因是否属实,变更报价是否合理,变更后的进度计划是否合规、完整、可行,进度计划变更是否按规定程序通过相关部门审批,由于进度计划变更导致的赔偿金额是否符合合同约定。

第十四条   审计机关对工程投资控制情况进行审计监督的主要内容:

(一)概算编制情况。审查编制投资概算的依据是否符合国家有关规定,是否与主管部门批准的建设项目范围及具体工程内容一致,投资规模、设计标准等是否符合批准的可行性研究报告明确标准,检查投资概算是否合理,费用组成是否合理、完整、准确,项目所需投资是否考虑充分、恰当。

(二)过程管理、控制情况。审查设计变更的提出是否真实、必要、合规,审批程序是否合规,审批手续是否完备,变更原因是否合理,变更方案是否优选,变更工程量计算是否准确,相关取费是否符合规定和合同约定,价格是否合理。分析概算执行变化差异较大的原因,审查有无及时进行概算调整。

(三)建设成本核算情况。审查支出内容是否在规定的范围之内,是否属于审批概算的建设内容,支出的发生额是否真实、合规,账务处理是否正确,反映是否真实。审查项目超概算的金额,分析超概算的原因,有无概算外项目,是否存在“搭车”兴建其他无关项目,是否存在擅自提高建设标准、扩大建设规模,是否存在严重脱离实际的“形象工程”。

第十五条   审计机关对项目建设资金管理情况进行审计监督的主要内容:

(一)建设项目资金筹措审计。审查公共投资项目建设资金是否按可行性研究报告等批复文件要求进行筹集,资金来源渠道是否规范,是否符合地方性政府债务风险防控要求,各类建设资金是否及时到位,关注资金不到位的数额、原因及其影响。

(二)建设项目资金使用情况审计。审查账务处理是否合规、正确,反映是否全面真实,成本分摊是否正确、合规,公共投资项目成本支付的真实性、合法性;是否按合同约定、批准的概算和规定用途使用,资金支付是否按规定进行审批,手续是否合法、齐全;资金支付是否及时,关注有无因支付不及时引起的项目建设成本增加;审查有无虚假报表、虚开发票、虚假结算等问题;审查施工单位是否存在拖欠分包、劳务合作等单位工程款问题;往来款项是否真实、合法;项目建设管理费有无实行总额控制、分年度据实列支;业务招待费是否超过项目建设管理费的5%,超标准发生的项目建设管理费是否按规定报批;建设单位有无存在收入不入账、挥霍浪费、挤占挪用、贪污私分、公款私存、私设“小金库”、违反中央八项规定及实施细则精神等问题。

第十六条   审计机关对建设单位内部控制情况进行审计监督的主要内容:

(一)建设单位内部控制制度完整合规性。查阅建设单位内部控制制度,审查工程招标投标制度,工程管理制度、造价管理制度、设计变更和签证管理制度、合同价款支付制度、材料设备采购、验收、领用、盘点制度,财务管理制度、重大经济决策制度等内部控制制度是否规范、健全。

(二)重大经济决策流程合规性。查阅与项目相关的党委会议纪要、办公会议纪要等,审查重大经济事项有无按规定进行集体决策,决策内容是否符合国家有关法律法规、政策及规定;重大经济决策是否经国家有关部门核准或审批。

(三)重大经济决策执行情况。查阅建设单位内部各部门职能文件、管理流程图等,检查建设单位组织机构是否健全,建设管理力量配备是否合理,重大经济决策方案是否得到良好执行,是否明确了具体的执行部门,是否进行过程监控。

(四)以往审计发现问题整改情况。查阅以往各级审计机关的审计报告及相应的审计整改报告,审查建设单位内部控制存在的问题是否整改,并建立相应的长效机制,未整改的问题要分析原因,并提出审计意见、进行问责。

第十七条   审计机关对投资绩效和环境保护情况进行审计监督的主要内容:

(一)审查环境影响评价文件、水土保持方案的编制和审批是否符合规定,环境影响评价文件内容是否完整、科学、合理;审查工程初步设计文件是否包括环境保护措施内容。检查环境保护设施与主体工程建设是否同步、有效。审查施工活动环境保护措施、水土保持方案是否符合环保要求,污染物收集、处置措施是否落实,相关记录是否真实完整,监测方法是否合规有效。

(二)全面评价建设项目实行项目法人责任制、项目资本金制、招标投标制、合同管理制、工程监理制等制度的实施情况。综合建设项目的经济效益、社会效益、环境效益,评价项目的建设目标是否有效实现。

 

第三章   审计项目质量控制

 

第十八条   审计机关在开展公共投资项目预算执行审计时,应根据审计目标、项目实施进度、审计频次等因素及第五条涵盖方面,确定合适的审计内容。

第十九条   公共投资项目预算执行审计时应当取得以下资料:

(一)决策及前期审批资料。包括政府及主管部门与项目相关的各类会议纪要、抄告单、记录、备忘录等文件;建设项目选址意见书或规划审查意见回复单;项目建议书文本、项目建议书审批意见及前期工作通知书;可行性研究报告及附件、可行性研究报告审批意见;初步设计文本、初步设计批复文件、历次调整概算文件;规划许可、施工许可及有关行政主管部门(包括人防、环保、消防、交通、园林、市政、文物、通讯、水利等部门)批准文件或取得的有关协议。

(二)政策处理资料。包括用地申请报告及用地批准书、土地出让金及税费缴纳、土地使用权属文件等资料;拆迁安置意见、协议、方案、评估资料、评估协议;土地征用公告、征用标准文件、房屋拆迁许可证、征用协议等资料;各种征迁工作统计表格。

(三)建设管理资料。包括年度计划批复文件;施工图及施工图审查文件;招标文件、投标文件、评标报告、中标通知书等;勘察、设计、监理、施工、咨询等合同;工程统计报表或工程进度资料;建设单位自行采购设备、主要材料清单、合同及出入库资料;设计图纸、设计变更、工程联系单及相关工作会议记录资料;施工方案、施工日志、质检报告、监理日记、监理报告、验收资料、第三方检测资料;工程会议纪要、监理会议纪要;已完单项工程或合同的结算资料。

(四)财务相关资料。包括自项目筹建之日起的工程进度报表和财务报表、工程项目有关账套、会计凭证,以及其他与预算执行有关的财务资料。

(五)内部控制资料。包括被审计单位及项目建设相关行业主管部门、地方党委政府与项目有关的会议纪要、记录、备忘录、内控制度等。

(六)以往国家审计和其他外部监督情况及结果,内部审计、社会中介机构出具的审计(核)结果。

(七)审计组需要的与项目有关的其他资料。

第二十条   审计机关对前款所列工程项目进行审计时,可以对直接有关的勘察、设计、招标投标、施工、供货、监理、咨询等承接项目的单位、个人取得建设资金的真实性、合法性进行调查。

调查时应注重取证的程序性、充分性和相关性。审计报告涉及承接项目单位利益的,应当征求其意见并告知救济途径。

第二十一条   审计机关可以聘请外部人员参加公共投资项目预算执行审计或者提供技术支持、专业咨询、专业鉴定,但不得委托或者授权社会审计机构、部门和单位内部审计机构独立组织实施。

聘请社会中介机构参与公共投资项目审计的,审计机关人员不应少于2人,且审计组组长、主审应由审计机关人员担任。

第二十二条   审计机关应当加强对聘请人员的监管,明确有关权利义务,督促执行廉政、保密等纪律,严格控制审计质量。

第二十三条   审计组应充分利用被审计单位现有的业务系统及其他可以利用的外部数据,开展大数据审计,同时必须采取措施做好数据的保密工作。

第二十四条   审计组应重视工程现场调查和实质性测试,着重核查项目用地、建设内容、工程进度、甲供材料管理、承接项目单位履职、工程质量等方面与提供资料及控制体系是否相符。对于现场调查发现的问题和情况,应当及时取证。

第二十五条   审计机关在审计中,应当有效利用内部审计力量和成果。对内部审计发现且已经整改到位的问题不再在审计报告中反映。

 

第四章   附  则

 

第二十六条   本实施细则未尽事项,依照审计机关有关规定执行。

本实施细则由浙江省审计厅负责解释,自2019年2月1日起开始施行。


 
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